Sumário
Curso Empreendedorismo e Desenvolvimento Regional
Unidade 02 Políticas Públicas para Desenvolvimento Regional
2.2 Ciclo das políticas públicas
2.3 Implementação política e municipalização de políticas públicas
2.4 Implementação política e municipalização de políticas públicas
Unidade 02 - Políticas Públicas para Desenvolvimento Regional
Introdução
Olá, nesta segunda unidade, você vai estudar assuntos conceituais acerca da política pública, definindo em um primeiro momento o termo política, seguido da conceituação de políticas públicas. Você vai ter a oportunidade de ver também a abordagem de ciclos e suas fases; aspectos da descentralização política e municipalização de políticas públicas, e por fim, conhecerá mais sobre a avaliação das políticas públicas.
Objetivos de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de
entender os conceitos e definições de política e a sua dinâmica;
compreender que com a descentralização política os municípios se tornaram os responsáveis por implementar políticas públicas;
reconhecer a dinâmica da municipalização de políticas públicas;
identificar as principais dificuldades de implementação de políticas públicas e as técnicas e métodos de avaliação.
2.1 Conceituação
Antes de aprofundar a questão das políticas públicas e seus métodos de análise e avaliação é muito importante que você saiba definir política e políticas públicas. Você saberia definir a diferença entre esses dois termos? Embora sejam termos utilizados no cotidiano, eles têm sentidos mais amplos do que a prática nos permite prever.
O que é política?
A palavra “política” advém do grego polis com o sentido de cidade-estado. As cidades-estados gregas foram as primeiras formas de organização das cidades, eram caracterizadas pela participação social, partilha de decisões sobre a polis.
Saiba mais:
O termo também pode significar o convencimento de outrem a partir da palavra – neste sentido se relaciona mais ao conceito de poder. (SILVA, 2014)
Trabalho em prol da polis
O exercício da política significa o trabalho para o bem da polis, ou seja, da cidade e do povo. Com o avanço das sociedades e a evolução das cidades, a política, como forma de organização, foi se tornando mais complexa, assim, também como as demandas sociais começaram a emergir. Os problemas sociais surgem das características geográficas, sociais ou econômicas do local em que a organização social se insere. A partir da identificação dessas questões sociais é que surgem as políticas públicas, como uma forma de exercício do Estado. (SOUZA, 2006)
Saiba mais:
Com o surgimento do mundo greco-romano houve uma substancial mudança concernente ao poder, ou seja, os gregos e os romanos inventaram a política, e assim o poder não se identificava mais com a vontade de um indivíduo, como ocorria no passado, mas se dava a partir de decisões discutidas, deliberadas e votadas. Portanto, a cidadania estava ligada ao direito do indivíduo de participar do poder diretamente, procurando decidir e propor a resolução de conflitos de forma democrática.
Políticas públicas
Você sabe definir o termo “políticas públicas”? Nesta seção, você conhecerá o significado e a importância disso.
A verdade é que não existe uma única definição aceita para esse termo, contudo, todas elas buscam estabelecer relações entre o papel do Estado diante das demandas sociais. As políticas públicas são processos complexos que englobam muitos atores sociais entre outros aspectos, é a essa complexidade que se atribui a dificuldade de uma única definição para o termo. (SOUZA, 2006). Celina Souza (2006, p. 6), de forma muito didática e resumida, definiu a política pública como “o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações.” Política pública, em suma, pode ser considerada como Estado em ação ou a atuação do Estado diante da identificação de demandas sociais, podendo essa ocorrer de acordo com diferentes estratégias adotadas pelo governo.
Estudos sobre políticas públicas
Os estudos sobre políticas públicas começaram a se desenvolver nos anos de 1950 nos Estados Unidos, tal tendência chegou à Europa em meados dos anos 1970. Mas no Brasil? Quando começamos a pensar sobre isso?
Saiba mais:
O Brasil começou a se preocupar com essas questões mais tardiamente em meados de 1980, impulsionado pela democracia que estava se iniciando, sendo que os estudos sobre avaliação de políticas públicas aqui divulgados são relativamente recentes. (BELLEN; TREVISAN, 2008)
Políticas públicas no Brasil
Atualmente, o Brasil conta com uma ampla gama de trabalhos relacionados ao tema, ainda que haja baixa profusão de conhecimentos. (BELLEN; TREVISAN, 2008).
Os motivos da expansão das análises de políticas públicas no Brasil podem ser atribuídos a três aspectos principais. Conheça esses aspectos!
Deslocamento da agenda pública Discussão limitada aos impactos do desenvolvimento, marcado pelo projeto de modernização conservador do regime ditatorial (relacionado ao modelo brasileiro de desenvolvimento).
Efetividade da ação pública Constatação de que ainda existiam obstáculos à efetivação de políticas públicas sociais.
Reforma do Estado Estado como organizador da agenda-pública.
2.2 Ciclo das políticas públicas
Para efeitos didáticos e analíticos os estudiosos das ciências políticas estabeleceram metodologias que identificam etapas, fases, ou momentos das políticas.
Não existe uma classificação universal para essas fases, pois há compreensões diferentes no que se refere a algumas fases. Ao final desta seção, você será capaz de identificar as fases das políticas públicas e compreender a necessidade de entender as políticas públicas de maneiras mais aprofundada.
Policy cycle
Pode-se dizer que a abordagem de ciclo de políticas públicas, ou policy cycle, considerada uma das mais importantes da análise de políticas públicas, inclui as seguintes fases (SOUZA, 2006)
definição de agenda;
identificação de alternativas ao problema em questão;
análise das opções;
fase de seleção das opções mais adequadas;
implementação e avaliação.
Saiba mais:
A abordagem do ciclo de políticas públicas consiste em uma metodologia para o estudo e compreensão das políticas públicas, principalmente, no que se refere a seus resultados – grau de atendimento das expectativas inicialmente propostas.
Outras classificações
Existem outras classificações e/ou divisões das fases do ciclo de políticas públicas, Klaus Frey (2000) considera a sequência pela ordem a seguir.
Definição Agenda Setting Fase que corresponde à etapa na qual um determinado problema social chama a atenção do governo.
Formulação Momento no qual o governo reflete sobre a questão buscando um planejamento adequado que possa solucioná-lo.
Decisão Consiste na escolha do melhor planejamento.
Implementação Quando as ações propostas são colocadas em prática e, dependendo dos resultados obtidos, a política pode ser reformulada.
Feedbacks
Ao considerar o sistema político como um ciclo, supõe-se que alguns indicadores sejam levados em conta, como insumos, que ao passar pelas fases do ciclo se transformam em produtos finais que retroalimentam o ciclo com seus feedbacks, positivos ou negativos, para a reformulação das políticas públicas. (CAMÕES, 2013)
Ainda há metodologias específicas para a análise de cada uma das
etapas ou fases da política pública, no entanto, ao utilizar a
metodologia de ciclos é preciso se atentar à ressalva de que as
fases não ocorrem de maneira isolada, com o fim de uma ao início da
seguinte e, nem sempre elas se dão
de forma sequencial.
Implementação
A implementação é executada pelos atores sociais sejam eles governamentais ou não, aos quais pode ser atribuída a denominação de stakeholders, ou parte interessada, que negociam as decisões a serem tomadas e participam ativamente de todo este processo.
Saiba mais:
Os principais problemas da implementação – execução – de políticas públicas estão na ausência da participação dos atores sociais da implementação na fase de formulação da política pública – momento no qual as estratégias são pensadas.
Visões verticalizadas
Segundo Camões (2013), no processo decisório da formulação de políticas públicas existem duas perspectivas, a top down e a bottom-up, ou seja, visões verticalizadas, de baixo para cima ou de cima para baixo, acompanhe a seguir:
Top down Supõe um processo decisório hierarquizado, ou seja, as decisões são formuladas nas altas instâncias do poder e implementadas nas baixas.
Bottom-up Opõe-se ao top down por colocar o foco na ação dos atores.
Perspectivas
Na prática, percebe-se que as duas perspectivas são passíveis de críticas, pois uma prioriza demais os atores de alta cúpula, enquanto a segunda prioriza demais as decisões locais, o ideal é que sejam adotadas perspectivas que mesclem as duas visões, trazendo um diagnóstico mais aproximado da realidade, lembrando que não há um modelo ideal no que se refere à implementação de políticas públicas.
A abordagem de redes apresenta uma alternativa às perspectivas verticalizadas, trata-se de uma abordagem horizontal, ou seja, que evidencia as relações entre os atores sociais que, como apresentado pela teoria de municipalização são os principais responsáveis pela implementação de políticas públicas.
2.3 Implementação política e municipalização de políticas públicas
O Brasil passou por um processo de descentralização política, que
teve início com a Constituição de 1988, e a implementação do
Federalismo Brasileiro.
A descentralização da
política brasileira pode ser compreendida como transferências de
responsabilidades e direitos aos entes federativos, sejam eles
estados ou municípios. Ao final desta seção, você compreenderá
algumas questões relacionadas ao papel do município neste novo
cenário.
A descentralização política do Brasil foi originada pelo Federalismo, no entanto, esse processo só se iniciou com o fim do regime ditatorial, com a retomada da autonomia dos municípios, atuais responsáveis pela implementação de políticas públicas.
Linha do tempo - Democracia
Conheça a importância das datas.
1985 O país estava se redemocratizando e, por isso, surgiu a necessidade de se pressionar o sistema tributário, levando-se em conta a necessidade dos municípios recuperarem sua autonomia para que pudessem arrecadar impostos com o objetivo de aumento de receita municipal. (CARDOZO, 2007)
1988 Foi promulgada a Constituição Federal que elevou os municípios ao status de entes federativos autônomos, isso quer dizer que os municípios se tornaram aptos a tomar decisões deliberativas no âmbito da política, da administração e do gerenciamento das finanças municipais, contando claro com certos limites determinados pela Constituição. (BRASIL, 1988)
A partir dos anos 90
Na verdade, a Constituição resgatou os princípios federalistas que foram ocultados durante o período de regime ditatorial no Brasil. Entretanto, nos anos 90 ocorreu um processo de aumento dos impostos da União, concomitantemente à diminuição dos repasses e créditos federais à projetos não constitucionais em municípios e Estados. Esse novo contexto marcou um processo de implementação do Federalismo no Brasil, o qual teve por base a ideia da cooperação entre os entes federativos, mas que, no entanto, na prática se consolidou em transferência de responsabilidades. (ABRUCIO; FRANZESE, 2007)
Assim, surgiu o termo municipalização, uma vez que, a partir de então, as políticas públicas passaram a ser executadas e implementadas pelos municípios.
Ressalta-se que a esta altura da história do Brasil os municípios já apresentavam graus muito diferentes de desenvolvimento, de aculturação, de arrecadação de renda e de superação das demandas sociais, assim, ao receberem essas novas incumbências cada município obteve respostas e resultados diferentes para as políticas públicas. (ABRUCIO, 2010)
Descentralização política
Conforme Abrucio (2010), a descentralização política tem efeitos positivos e negativos, acompanhe a seguir:
Positivos Considera-se que há uma maior facilidade na identificação de execução de políticas municipais.
Negativos Os municípios ficam financeiramente dependentes de seus entes federativos superiores.
Excesso de poder
Para completar, questiona-se o fato de a municipalização ter gerado excesso de poder dos representantes municipais que, por vezes, tanto por questões partidárias quanto culturais desconsideram possibilidades de resolver questões de forma compartilhada ou associada. (ABRUCIO, 2010; ABRUCIO; FRANZESE, 2007).
São os atores sociais por intermédio de suas ações concretas que constroem a implementação das políticas públicas, compondo grupos, equipes, ou redes responsáveis que atuem de maneira cooperativa garantindo a institucionalização da política.
Dificuldades de implementação
As dificuldades de implementação de políticas públicas em municípios são decorrentes de alguns fatores. Acompanhe.
Financeiro Inclui aspectos de arrecadação de renda do município.
Capacitação Falta de capacitação técnica dos atores.
Técnica Despreparo técnico.
População Falta de envolvimento da população.
Consciência Falta de conscientização dos atores responsáveis pela implementação.
Cooperação Falta de cooperação principalmente nos momentos de formulação e implementação.
2.4 Implementação política e municipalização de políticas públicas
Você saberia dizer como se planejam as políticas públicas? Como todo planejamento estratégico, a política pública estabelece algumas metas que pretende atingir, nesse contexto, a avaliação de políticas públicas se torna o instrumento de mensuração do alcance dessas atividades e, consequentemente, fornece subsídios para que a política possa ser avaliada e reestruturada caso haja necessidade.
Nesta seção, você compreenderá a necessidade da avaliação de políticas públicas e será apresentado aos principais métodos avaliativos.
Encerramento do ciclo
O encerramento do ciclo político só ocorre quando os objetivos de um determinado programa ou política em questão forem atendidos, do contrário inicia-se um novo ciclo que visa superar as questões colocadas anteriormente. (SOUZA, 2006)
Eficácia e eficiência
Os conceitos de eficácia e eficiência são instrumentos e ferramentas para a avaliação de políticas públicas, acompanhe a seguir a explicação sobre cada uma delas.
Eficácia Considera-se que com a eficácia é possível mensurar a relação entre os resultados obtidos e os resultados pretendidos com relação ao tempo, em outras palavras, com tal instrumento é possível verificar o nível ou grau de alcance dos objetivos, ainda que não se leve em conta os quesitos financeiros.
Eficiência A eficiência, no entanto, mensura o grau de alcance dos objetivos de determinada política pública.
Podem ser utilizadas ainda as noções de entraves e filtros institucionais que são regras e normas legitimadas que impedem que uma rede de atores cooperativos já constituída opere. (ALMEIDA; L. et al., 2006)
Diálogo entre os personagens Marcos e Andréa:
Andréa Marcos, eu estava aqui pensando sobre as avaliações que são feitas sobre as políticas públicas. A quem interessam os resultados dessas avaliações? O que você acha?
Marcos Olha Andréa, os resultados interessam tanto à população em geral, quanto aos formuladores de políticas públicas, seus gestores, comunidade científica entre outros grupos. Porém, esses resultados podem ser considerados problemas para os gestores públicos pois resultados negativos podem causar-lhes certo constrangimento.
Andréa É verdade, mas por outro lado, resultados positivos são comumente usados nas estratégias de marketing político, não?
Marcos Sim, você tem razão, é em direção à diversidade de interesses da avaliação de políticas públicas que se atribui o fato de as mesmas serem realizadas por estudiosos de áreas diversas da ciência.
Na prática
As metodologias utilizadas também são diversas e estão relacionas ao timing (tempo) da política em questão, por exemplo, existem métodos que avaliam o período anterior à promulgação de políticas, outras ocorrem durante seu processo de implementação ou formulação e, por fim, outras se dedicam a avaliar os resultados efetivos. (BELLEN; TREVISAN, 2008)
Fechamento
Agora você sabe que é por intermédio das políticas públicas que o governo atua nas demandas sociais e promove o desenvolvimento das localidades. Relembre o conteúdo.
Inicialmente, você viu sobre o conceito de política e seu significado do ponto de vista semântico.
Depois, você conheceu o conceito de políticas públicas, seu significado e importância.
Em seguida, conheceu uma das mais importantes abordagens de análise da política pública, o ciclo de políticas públicas e suas fases.
Logo, pôde entender de que forma ocorreu a descentralização política brasileira e quais são suas principais consequências.
Você também conheceu os aspectos positivos e negativos da descentralização e municipalização das políticas públicas.
Pôde identificar a importância da avaliação de políticas públicas.
E, finalmente, conheceu alguns instrumentos necessários para a avaliação de políticas públicas.
Quiz
Questão 01
O termo política tem origem grega, de acordo com sua origem etimológica, escolha a alternativa que apresente o significado correto.
A) Bem-estar social.
B) Trabalho para o bem da cidade ou Estado.
C) Democracia.
D) Autoritarismo.
Resposta
Alternativa B) Trabalho para o bem da cidade ou Estado.
De acordo com sua origem etimológica, o termo política significa o trabalho para o bem da polis (compreendido como cidade-estado grega).
Questão 02
Política pública é um termo largamente utilizado, especificamente, no que se trata de programas e projeto governamentais. Escolha a alternativa correta que apresente o conceito.
A) Partidos que incluem a população.
B) Municipalização de políticas sociais.
C) Organização da estrutura administrativa de um país ou nação.
D) Ação do Estado, ou seja, a forma como o governo age diante das demandas sociais.
Resposta
Alternativa D) Ação do Estado, ou seja, a forma como o governo age diante das demandas sociais. A política pública é em sua essência qualquer forma de atuação do Estado.
Questão 03
A teoria do ciclo de políticas públicas é uma metodologia muito utilizada para a análise de políticas públicas, sobre esta teoria observe as afirmações a seguir e escolha as corretas:
A) A teoria do ciclo de políticas públicas caiu em desuso.
B) A implementação e avaliação são consideradas fases.
C) Possui diferentes classificações quanto às fases que a compõem.
D) É necessário se atentar ao fato de que as fases não ocorrem de maneira sequencial ou isoladas.
Resposta
Alternativa B) A implementação e avaliação são consideradas fases.
Alternativa C) Possui diferentes classificações quanto às fases que a compõem.
Alternativa D) É necessário se atentar ao fato de que as fases não ocorrem de maneira sequencial ou isoladas.
A teoria de ciclo de políticas públicas, embora seja passível de críticas, é ainda válida e utilizada.
Questão 04
A descentralização política do Brasil é uma consequência do modelo federalista aqui adotado, sobre esse processo escolha a alternativa correta.
A) A descentralização política retirou a autonomia dos municípios e Estados.
B) A descentralização política é típica do regime autoritário de governo da ditadura.
C) A descentralização política tornou os municípios entes federativos responsáveis pela implementação de políticas públicas.
D) A descentralização política e o federalismo são negativos para o desenvolvimento do país, pois se resumem em perda de poder do governo central.
Resposta
Alternativa C) A descentralização política tornou os municípios entes federativos responsáveis pela implementação de políticas públicas. A descentralização política alterou à dinâmica da implementação das políticas públicas que, nesse contexto, são realizadas pelos atores sociais de municípios e Estados.
Questão 05
Sobre a avaliação de políticas públicas, escolha as afirmações corretas.
A) Corresponde à última etapa do ciclo da política pública.
B) Alimenta o ciclo de políticas públicas com feedbacks necessárias à reformulação.
C) É desnecessária quando a política já foi implementada.
D) Pode ocorrer antes, durante ou após a implementação da política em questão.
Resposta
Alternativa A) Corresponde à última etapa do ciclo da política pública.
Alternativa B) Alimenta o ciclo de políticas públicas com feedbacks necessárias à reformulação.
Alternativa D) Pode ocorrer antes, durante ou após a implementação da política em questão.
Apenas a assertiva C está incorreta, após a implementação é possível mensurar os resultados da política e assim submetê-la à reformulação caso julgue necessário.
Fonte: ENA Virtual
