Estado, Administração Pública e o Serviço Público?

Ao longo da história da humanidade os indivíduos organizaram-se para satisfazer suas necessidades. Na medida em que esses indivíduos permanecem juntos por muito tempo, as relações sociais travadas entre eles dão origem às instituições sociais. O Estado é dos exemplos de organização social presentes em nossas vidas.

Como você pode verificar na imagem acima, o Estado pode ser identificado pelos símbolos criados, pela forma de organização administrativa e pelos serviços prestados. Uma coisa é certa: para que tudo isso se efetive é necessária a presença das pessoas.

Preciso fazer uma advertência inicial aqui. Tomaremos emprestadas as análises feitas sobre as organizações presentes na esfera privada para depois estendermos nosso olhar para as organizações presentes na esfera pública.

O que é uma organização social?

A sociedade humana é formada por organizações de todos os tipos e tamanhos. A vida em sociedade é facilitada pelas atividades desenvolvidas por essas organizações nos mais diversos setores de atuação. A prestação de Serviços como: saúde, água, energia, segurança pública, alimentação, lazer, educação, atendem as necessidades humanas através das organizações.

O que vem a ser, enfim, uma organização? Quais os objetivos de uma organização? Por que as organizações são importantes?

Os conceitos relativos à organização fazem alusão ao termo sistema. Sistema este formado por pessoas, recursos financeiros, recursos materiais atuando de forma conjunto para o alcance de objetivos. De acordo com Chiavenato (2002), para que uma organização possa existir deve atender aos seguintes pré-requisitos: existirem pessoas aptas a se comunicarem; atuarem de forma conjunta; e atingirem um objetivo comum.

Stoner & Freeman (1985;) comentam alguns aspectos que fazem menção ao papel das organizações na vida de qualquer indivíduo. Segue breve explanação desses comentários.

As organizações atendem necessidades da sociedade – dada a complexidade que circunda a vida das pessoas, principalmente daquelas que habitam as grandes cidades, é inquestionável o papel desempenhado pelas instituições sociais, sob vários aspectos, seja na saúde, educação, transporte, geração de empregos, lazer, dentre outros serviços que as mesmas prestam.

As organizações alcançam objetivos – as organizações com a participação de seus colaboradores, em diversos setores da atividade humana, permitem a realização de objetivos dificilmente alcançáveis, caso fossem desempenhados por indivíduos de forma isolada.

As organizações mantêm o conhecimento – através das universidades, dos museus e corporações todo o conhecimento adquirido pela humanidade é preservado e transmitido para as presentes e futuras gerações.

As organizações oferecem carreiras – além de atingirem objetivos organizacionais, promovem o alcance de objetivos individuais e, de acordo com o desempenho de seus administradores, facilitam seu crescimento profissional.

É interessante ressaltar a observação de Maximiano (2004; p. 27), quando faz alusão aos objetivos de uma organização.

“As organizações são grupos sociais deliberadamente orientados para a realização de objetivos, que, de forma geral, se traduzem no fornecimento de produtos e serviço”.

Desse modo, se evidencia que uma organização não é um grupo aleatório de pessoas que estão juntas ao acaso. Ela se estabelece consciente e formalmente para atingir certos objetivos que seus membros não estariam capacitados a atingirem sozinhos.

Entretanto, para uma organização ser bem sucedida no alcance de seus objetivos, é necessária a atuação de administradores capazes de satisfazerem as demandas internas e externas no que diz respeito ao tipo e porte da instituição por eles administrada. Nesse sentido, Maximiano relata o seguinte: “os gestores das organizações desempenham papéis, funções e tarefas planejadas e estruturadas para obter resultados operacionais que garantam a sobrevivência das organizações em harmonia com o ambiente externo e com as condições internas”.

O Estado como uma Organização

Por Estado entende-se a unidade administrativa de um território. Não existe Estado sem território. O Estado é formado pelo conjunto de instituições públicas que representam, organizam e atendem (ao menos em tese) os anseios da população que habita o seu território. Entre essas instituições, podemos citar o governo, as escolas, as prisões, os hospitais públicos, o exército, dentre outras.

Elementos do Estado

A presença do Estado em nossas vidas pode ser sentida mais apropriadamente através do Governo. Dessa forma, o governo seria apenas uma das instituições que compõem o Estado, com a função de administrá-lo. Os governos são transitórios e apresentam diferentes formas, que variam de um lugar para outro, enquanto os Estados são permanentes (ao menos enquanto durar o atual sistema capitalista).

PENA, Rodolfo F. Alves. "Estado, Nação e Governo"; Brasil Escola. Disponível em http://brasilescola.uol.com.br/geografia/estado-nacao-governo.htm. Acesso em 22 de julho de 2016.

Governo

• Núcleo decisório do Estado, pelo qual se manifesta o poder soberano do Estado e que responde pela gestão da “coisa pública”.
• Conjunto de atores políticos que ocupam os postos de comando do Poder Executivo em cada um dos níveis administrativos.

Administração Pública

Administração pública é o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado que procuram satisfazer as necessidades da sociedade, tais como educação, cultura, segurança, saúde, etc. Em outras palavras, administração pública é a gestão dos interesses públicos por meio da prestação de serviços públicos, sendo dividida em administração direta e indireta.

A administração direta é aquela exercida pelo conjunto dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Nesse caso, os órgãos não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio, nem autonomia administrativa.

Diferentemente da administração direta, a qual o Estado exerce suas funções diretamente; na administração indireta, o Estado transfere a sua titularidade ou execução das funções para que outras pessoas jurídicas, ligadas a ele, possam realizar. A administração indireta é composta pelas autarquias, fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e outras entidades de direito privado. Tais entidades possuem personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa.

A concessão que o Estado dá ao concessionário deve ser feita sempre através de licitação, um processo de análise das propostas mais vantajosas para o Estado, significando, portanto, uma medida de uso racional dos recursos públicos. A administração indireta visa à descentralização, ou seja, a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica.

A Administração Pública pode ser observada a partir de diferentes pontos de vista:

• Do ponto de vista formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo;
• Do ponto de vista material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral;
• Do ponto de vista operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por esse assumidos em benefício da coletividade.
• Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado para a realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

O que uma animação acerca da vida num formigueiro pode nos ajudar a compreender o papel das organizações em nossa vida e o papel da cultura dentro dessas organizações?

Serviço Público

O senso comum tem noção de serviço público como sendo toda atividade desenvolvida pelo Estado em prol da coletividade ou, autorizada por este para que um particular preste o serviço em nome do Estado, representando assim o próprio Estado.

Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público----portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais----, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.

(MELLO, 2004, p. 620).

No conceito apresentado, encontram-se elementos essenciais para a caracterização do serviço público, visto que o mesmo deve ser prestado como forma de utilidade geral para a satisfação da coletividade, sendo sempre regulado pelo Estado, ou por quem o represente.

Seja o serviço público exercido pelo poder público ou pelo privado, o objetivo único é o da satisfação coletiva. Todos os serviços devem ser prestados em função da coletividade, do usuário final que é o "Cidadão".

Descrevemos abaixo alguns conceitos de Serviço Público, conforme alguns autores:

1. "Serviço público é toda a atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestados pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público - portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais - instituído pelo Estado em favor de interesses que houver definido como próprios no sistema normativo. (...) a noção de serviço público há de se compor necessariamente de dois elementos: um deles, que é seu substrato material, consiste na prestação de utilidade ou comodidade fruível diretamente pelos administrados; o outro, traço formal indispensável, que lhe dá justamente caráter de noção, consistente em um específico regime de Direito Público, isto é, numa "unidade normativa" (BANDEIRA DE MELLO, C. A. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 1999).

2. "Serviço Público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado. Fora dessa generalidade não se pode indicar as atividades que constituem serviço público, porque variam de acordo com a exigência de cada povo e de cada época. Nem se pode dizer que são as atividades coletivas vitais que caracterizam os serviços públicos, porque ao lado destas existem outras, sabidamente dispensáveis pela comunidade, que são realizadas pelo Estado como serviço público". (MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 1999).

3. "Serviço público é toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as atividades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público". (DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 11. ed. Atlas. São Paulo, 1999).

4. "Saber quando e porque uma atividade é considerada serviço público remete ao plano da concepção política dominante, ao plano da concepção sobre o Estado e seu papel. É o plano da escolha política, que pode estar fixada na Constituição do país, na lei e na tradição. A Constituição pátria considera como serviços públicos p.ex.: o transporte coletivo, no art.30,V; serviços telefônicos, telegráficos, no art. 21, XI; energia elétrica, no art. 21,XIII. (...) Finalidades diversas levam a considerar certa atividade como serviço público, dentre as quais: retirar da especulação privada setores delicados; propiciar o benefício do serviço aos menos favorecidos; suprir carência da iniciativa privada; favorecer o progresso técnico. Em essência, serviço público significa prestações; são atividades que propiciam diretamente benefícios e bens, aos administrados, não se incluindo aí as de preparação de infra-estruturas (arquivo, arrecadação de tributos, p.ex.). Abrange prestações específicas para determinados indivíduos, p.ex. água, telefone e prestações genéricas, p.ex. iluminação pública, limpeza de ruas. No momento em que a atividade de prestação recebe a qualificação de serviço público, consequências advêm, em especial quanto ao regime jurídico, mesmo que fornecida por particulares". (MEDAUER, O. Direito administrativo moderno. São Paulo: RT, 1996).

5. Conceito "tradicional" de serviço público: "atividade da Administração Pública que tem por fim assegurar de modo permanente, contínuo e geral, a satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da sociedade, assim por lei consideradas, e sob as condições impostas unilateralmente pela própria Administração". Conceito "contemporâneo" de serviço público: "as atividades pelas quais o Estado, direta ou indiretamente, promove ou assegura a satisfação de interesses públicos, assim por lei considerados, sob regime jurídico próprio a elas aplicável, ainda que não necessariamente de direito público". (MOREIRA NETO, D. F. Mutações do direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2000).

O Servidor Público nesse processo

Para inteirar-se dos seus direitos e deveres para guiar a sua conduta enquanto servidor público sugerimos alguns passos. Em primeiro lugar, uma boa lida na Constituição Federal, particularmente no Título III (Da Organização do Estado), Capítulo VII (Da Administração Pública), Seção II (Dos Servidores Públicos)

Em segundo lugar, o servidor público deve ter sempre por perto, para consulta, o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais.

Em terceiro lugar, ele deve procurar saber se existe um Código de Ética próprio, de sua categoria funcional ou da própria instituição. Tais códigos costumam explicitar com maior minúcia o que é ético no comportamento profissional do servidor e o que ele deve evitar, sob pena de transgressão.

Então, veja que temos no Brasil três níveis básicos a serem “checados” quanto à Ética Profissional do servidor público:

1. Constituição Federal (e Constituições estaduais e Lei Orgânica do Distrito Federal);
2. Regime dos Servidores Públicos (federal, estaduais/distrital e municipais);
3. Código de Ética (se houver).

Observe as tabelas abaixo:

DEVERES
Atividade	Princípio violado
exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo	MORALIDADE
ser leal às instituições a que servir	MORALIDADE
observar as normas legais e regulamentares	LEGALIDADE
cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais	LEGALIDADE
atender com presteza: ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; à expedição de certidões requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal; às requisições para a defesa da Fazenda Pública	EFICIÊNCIA
levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo	LEGALIDADE
zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público	ECONOMICIDADE
guardar sigilo sobre assunto da repartição	LEGALIDADE MORALIDADE
exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo	MORALIDADE
manter conduta compatível com a moralidade administrativa	MORALIDADE
ser assíduo e pontual ao serviço	EFICIÊNCIA
tratar com urbanidade as pessoas	MORALIDADE
representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder	LEGALIDADE

Fonte: Lei nº 8.112/90 – Título IV, Capítulo I, art. 116.

Apresentamos um outro quadro, agora sintetizando proibições, com seus respectivos princípios, ao servidor público estatutário, ou seja, daquele servidor que é regido pela Lei nº 8.112/90.

PROIBIÇÕES
Atividade	Princípio violado
ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato	LEGALIDADE MORALIDADE
retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição	LEGALIDADE MORALIDADE
recusar fé a documentos públicos	LEGALIDADE
opor resistência injustificada ao andamento de documento e processo ou execução de serviço	EFICIÊNCIA MORALIDADE
promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição	MORALIDADE
cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado	LEGALIDADE
coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associação profissional ou sindical, ou partido político	IMPESSOALIDADE
manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil	IMPESSOALIDADE
valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública	IMPESSOALIDADE
participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário	LEGALIDADE MORALIDADE
atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro	LEGALIDADE IMPESSOALIDADE MORALIDADE
receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições	LEGALIDADE IMPESSOALIDADE
aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro	LEGALIDADE IMPESSOALIDADE
proceder de forma desidiosa	EFICIÊNCIA
utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares	IMPESSOALIDADE ECONOMICIDADE
cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situações de emergência e transitórias	LEGALIDADE
exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com o exercício do cargo ou função e com o horário de trabalho	IMPESSOALIDADE
recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado	LEGALIDADE

Fonte: Curso Ética e Serviço público - ENA Virtual.