Sumário
Unidade 04 Desenvolvimento de Gestores Públicos
A Administração Pública Contemporânea
4.1 A gestão e a administração pública contemporânea
As mudanças na Administração Pública
4.2 Fatores Críticos de Sucesso (FCS)
FCS na Gestão e Administração Pública Federal
4.3 Novos modelos de gestão na Administração Pública
4.5 A Administração Pública contemporânea
Unidade 04 - Desenvolvimento de Gestores Públicos
A Administração Pública Contemporânea
Introdução
Nesta unidade, você acompanhará os novos conceitos que têm surgido no campo da administração pública contemporânea.
Aprenderá sobre o conceito de burocracia e conhecerá os novos modelos de gestão propostos para a administração pública.
Objetivos de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de:
Compreender as atuais necessidades de mudanças na administração pública contemporânea.
Administração pública contemporânea.
Identificar os fatores críticos para o sucesso de instituições envolvidas com a administração pública contemporânea.
Descrever as ações prioritárias que devem ser adotadas para tomar a administração pública contemporânea mais efetiva.
Reconhecer os impedimentos e os conflitos existentes na busca por um novo modelo de gestão para a administração pública contemporânea.
4.1 A gestão e a administração pública contemporâneas
Você já ouviu falar muitas vezes em burocracia, não é? E o que ela representa?
Por que as organizações públicas necessitam se desburocratizar?
Quais são as características que devem assumir a gestão e a administração pública contemporânea?
O que é necessário fazer para que as organizações públicas administrem os recursos públicos de forma mais humana e eficaz?
Antes de prosseguir, pare um pouco e reflita sobre essas questões.
A burocracia
Não é possível falar em novas formas de pensar a administração pública se não entendermos, primeiro, o que é a burocracia. Burocracia não é fila, papelada ou dificuldade para você ser atendido. Isso tudo são disfunções da burocracia. Burocracia é um modelo de organização racional criado para substituir o exercício arbitrário do poder exercido pelos regimes autoritários. Ele incorpora regras, impessoalidade, hierarquia de poderes e outras características quem tem por objetivo garantir forte controle sobre as ações da organização.
Por algum tempo, a organização burocrática serviu para evitar que o poder arbitrário, exercido por alguns em detrimento de outros, acontecesse. No entanto, o excesso de controle fez com que esse modelo organizacional não conseguisse acompanhar a dinamicidade exigida das organizações na atualidade. Elas se tornaram ineficientes, precisando que, atualmente, as dimensões da burocracia sejam flexibilizadas.
O tipo de governo que se desenvolveu durante a Era Industrial, com suas burocracias lentas e centralizadas, tornou-se inchado, ineficiente e funcionando com desperdício. Essa estrutura administrativa não conseguiu acompanhar as mudanças que ocorreram no mundo, sobretudo, a partir da década de 1990, com fortes mudanças econômicas e relativas ao conhecimento.
Início do Diálogo
Marcos: Oi, Andréa! Estava reparando a burocracia que é para conseguirmos prestar um serviço ao cidadão. Tudo tem que estar conforme a lei. O que torna as coisas morosas, não acha?
Andréa: Sim, Marcos, é verdade que precisamos nos orientar pelas leis. No entanto, isso que você chama de burocracia é, na verdade, resultado dela. Chamamos isso de disfunções da burocracia!
Marcos: Eu sempre ouvi as pessoas falarem assim! O que é burocracia, então?
Andréa: A teoria da burocracia foi formalizada por Max Weber. Segundo ele, assim que organizações começaram a ser criadas, elas adotavam algumas características com o propósito de estabelecer o poder e exercer controle sobre ele.
Marcos: E isso ainda acontece. Como eu estava lhe dizendo, há regras, procedimentos e limitações que dificultam a agilidade de nossas ações voltadas ao atendimento dos cidadãos.
Andréa: Sim, o modelo burocrático não mais consegue dar conta da dinamicidade existente no mundo contemporâneo. Por isso, suas características principais, como a formalização de regras, a divisão do trabalho, a hierarquia de funções, a impessoalidade, a meritocracia etc., precisam ganhar flexibilidade!
Andréa: Por isso, faz algum tempo que há a tentativa de desburocratizar o Estado. Também busca-se dotar as entidades públicas de novos modelos de gestão. Isso possibilitará otimizar o nosso trabalho e atender melhor às demandas dos cidadãos.
Marcos: Ah, então quer dizer que esse é o conceito de burocracia? Obrigado, Andréa!
A crise do Estado
Na década de 1970, a crise econômica mundial acelerou a necessidade de mudanças no papel do Estado, que até então usufruía de amplo consenso social sobre sua atuação voltada à garantia de prosperidade econômica e bem-estar social. Na década de 1990, a economia mundial encarou um grande período de recessão. O Estado foi o principal afetado, uma vez que foi desencadeada uma grave crise fiscal, que fez com que ele passasse a ter dificuldades para responder às demandas da sociedade contemporânea. A partir da crise, um novo modelo de gestão vem sendo adotado pela administração pública. É por isso que a adoção do modelo gerencialista faz parte da discussão sobre a reforma administrativa, que questiona os conceitos tradicionais da organização burocrática.
Muitos defendem que o modelo gerencialista tem a capacidade de contemplar brechas deixadas pelo modelo burocrático tradicional.
Por isso, estes o consideram como o mais apropriado para o controle dos gastos públicos e para suprir a demanda por melhor qualidade dos serviços públicos.
As mudanças na Administração Pública
A administração pública contemporânea tem como objetivo também a inserção da sociedade civil na definição de políticas públicas, de forma igualitária ao lado do governo. Acompanhe algumas informações importantes.
Práticas patrimoniais
A administração pública tem sofrido mudanças em relação a sua caracterização original, vinculada as práticas patrimonialistas.
Jogo de elites
No período patrimonialista, a cultura brasileira era influenciada pelo jogo de elites que dominavam a área administrativa nas três esferas: federal, estadual e municipal.
Mudanças sociais
Atualmente, a administração pública tem sofrido mudanças, promovidas em decorrência das evoluções da sociedade e das reformas do Estado.
Adequação da Administração Pública
Cada vez mais, a administração pública tem procurado se adequar, adotando algumas ferramentas de gestão praticadas no setor privado. Isso ocorre pelas evidencias de que os conceitos aplicados à administração pública não tem dado conta de atender às necessidades da sociedade contemporânea, nem mesmo de superar os desafios que surgem em um ambiente emergente, complexo, que tem como principal características uma sociedade cada vez mais exigente por mudanças rápidas e agilidade nas decisões.
Novo modelo de Administração Público
Nesse contexto, é evidente que a administração pública necessita adotar uma nova abordagem de atuação, sendo este um dos seus grandes desafio da atualidade.
O que fazer para melhorar a atuação da administração pública? desburocratizar, privatizar, fazer parcerias, estatizar, terceirizar? O que você acha?
As mudanças no comportamento da sociedade brasileira têm provocado diversas discussões sobre a criação e atualização dos modelos de administração pública praticados ao longo dos anos. Tais mudanças impactam no desenvolvimento de teorias que defendem a perspectiva de uma administração pública que considera a participação da sociedade nas tomadas de decisões.
4.2 Fatores Críticos de Sucesso (FCS)
Para que uma organização conduza adequadamente as mudanças que deseja promover, é importante que ela conheça quais são seus fatores críticos de sucesso. Fatores críticos de sucesso (FCS) são atributos que a organização necessita para obter relevância e reconhecimento daqueles para quem ela trabalha. Eles servem para orientar os serviços que a organização deve prestar e como prestá-los, para que se tornem um diferencial frente a outras experiências similares do usuário. A orientação organizacional por meio de FCS teve início nas empresas privadas. As organizações públicas também passaram a adotar os FCS em função da necessidade de modernizar sua forma de administrar. Diversos autores destacam a importância da definição e do monitoramento dos FCS para o ganho de eficiência organizacional na administração pública.
No contexto contemporâneo, os fatores críticos de sucesso da administração pública se tornam ainda mais desafiadores, em decorrência da evolução da sociedade, que exige cada vez mais eficiência e qualidade nos serviços prestados.
Os FCS são levantados durante o processo de planejamento estratégico da organização, em que são definidos os objetivos de cada área e os fatores que elas necessitam para que possam atingi-los com excelência. Tanto no contexto da empresa privada quanto da empresa pública, é desafiador identificar os FCS, pois isso exige que os gestores tenham capacidade de visão de curto e longo prazo. Sem a capacidade de entender o ambiente externo à organização, os FCS não podem ser identificados claramente. Os FCS adotados para tornar a gestão pública mais eficiente envolvem atributos diversos, por exemplo:
Rapidez no atendimento;
Detenção de certas habilidades consideradas imprescindíveis;
Melhoria da imagem da organização diante da sociedade;
Desenvolvimento e implementação de alianças estratégicas;
Aumento da produtividade.
Os FCS para a administração pública podem ser traduzidos como competências essenciais que fazem com que o gestor público consiga tomar decisões que visam aumentar o desempenho da organização.
FCS na Gestão e Administração Pública Federal
De acordo com o Tribunal de Contas da União (TCU, 2013), órgão que fiscaliza diversos setores da Administração Pública Federal Brasileira, alguns fatores críticos de sucesso merecem destaque no setor público.
Atender ás expectativas da Sociedade e do Congresso Nacional em relação às atividades de controle externo.
Manter-se à frente da detenção de métodos, técnicas e tecnologias de controle externo.
Priorizar ações de controle em áreas de risco, relevância e materialidade.
Avaliar a regularidade, efetividade e economicidade da prestação dos serviços públicos.
Monitorar o cumprimento e o impacto das deliberações do TCU, avaliando os resultados decorrentes.
Difundir e consolidar a importância dos controles externos e sociais.
Manter a política de valorização profissional dos servidores.
Aprimorar os mecanismos de acompanhamento da gestão pública em áreas de maior risco, relevância ou materialidade, notadamente em temas contemporâneos.
Sistematizar mecanismos de integração com os demais órgão de controle.
Desenvolver mecanismos de orientação pedagógica, deslocando o eixo de intervenção do controle da dimensão corretiva para ações preventivas.
Racionalizar os procedimentos internos.
Implementar sistemas de informações gerenciais.
Desenvolver ou aprimorar padrões gerenciais institucionais orientados para resultados.
Aperfeiçoar a política de desenvolvimento e de valorização profissional dos servidores.
Priorizar a alocação de recursos orçamentários para atuação em áreas de maior risco, relevância e materialidade.
Ampliar as fontes e o volume de recursos.
Instrumentalizar e institucionalizar o processo de negociação orçamentária, integrando as ações das unidades envolvidas.
4.3 Novos modelos de gestão na Administração Pública
Antes de você começar a refletir sobre novos modelos de gestão para a administração pública, é importante considerar alguns fatores. A iniciativa privada busca o lucro, obtém recursos pela venda dos seus produtos e serviços ao mercado e atua em livre concorrência. Já a administração pública foca o cidadão, os recursos para mantê-la são provenientes dos contribuintes e, além disso, nem sempre a sua preocupação é a redução de custos e a melhoria dos processos, já que não sofre concorrência. Além disso, a administração pública precisa cumprir uma farta legislação que a impede de ter a mesma agilidade que a administração privada. Por isso, não é possível adotar para a administração pública um modelo gerencialista igual ao adotado pelas empresas privadas. “Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza” (MEIRELLES, 1985, p. 82).
Desburocratização
Entretanto, um fator que deve ser considerado na nova forma de gestão da administração pública é a desburocratização. A desburocratização busca melhorar a qualidade do atendimento e dos serviços prestados aos cidadãos, mediante a desregulamentação e a simplificação de procedimentos. As ações de desburocratização estão, prioritariamente, voltadas para os órgãos públicos federais, estaduais e municipais responsáveis pelas ações de maior impacto social e relevantes para a competitividade sistêmica do país.
A proposta da desburocratização do setor público não é recente. Iniciativas dessa natureza já acontecem desde os anos 1930. Mas somente em 1979, com o Programa Nacional de Desburocratização, é que o Estado explicitou a vontade de proteger os cidadãos contra os excessos da burocracia.
Analise algumas sugestões para que a administração pública se modernize, extraídas do livro Reinventando o Governo (OSBORN e GAEBLER, 1994).
Reduzir a burocracia.
Descentralizar a autoridade
Reduzir a hierarquia.
Privilegiar a qualidade.
Aproximar-se dos usuários.
Administrar mais e executar menos.
Ter flexibilidade.
Inovar.
Empreender.
Buscar resultados.
Avaliar desempenhos.
Gerar receita.
Planejamento para governar com previsibilidade.
Administração participativa.
Mais profissionalismo e menos influência política.
Investir nos funcionários.
Dar poder e responsabilidade aos cidadãos em lugar de simplesmente servi-los.
Conheça os decretos que instituíram ações para a desburocratização das organizações públicas no Brasil:
Governo Lula
Decreto nº 5.378 de 23 de fevereiro de 2005. Art. 1º - Fica instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA, com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País.
Governo FHC
Decreto nº 3.335, de 11 de janeiro de 2000. Art. 1º - Ficam instituídos o Comitê Interministerial de Desburocratização, no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e os Comitês Executivos Setoriais de Desburocratização, para dar continuidade às ações do Programa Nacional de Desburocratização, instituído pelo Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 1979.
4.4 Gestão de Conflitos
Como você acompanhou anteriormente, nos últimos anos, a administração pública brasileira transita de um modelo de gestão burocrática para uma administração gerencialista. Embora a administração pública gerencialista tenha a sua importância, ela não pode ser vista como a saída para alcançar o que a sociedade deseja. É por isso que muitos defendem a tese de que é necessário implantar um modelo que enfatize a participação da sociedade civil.
Administração pública gerencialista é aquela construída sobre bases que consideram o Estado uma grande empresa, cujos serviços são destinados aos seus clientes, outrora cidadãos. Ela se pauta pela busca de eficiência dos serviços, na avaliação de desempenho e no controle de resultados, que são suas principais características. A administração gerencial tem por objetivos descentralizações política e administrativa, a instituição de formatos organizacionais com poucos níveis hierárquicos, flexibilidade organizacional, controle de resultados de processos administrativos (em vez de controle passo a passo), adoção de maior confiança nos servidores e, por último, uma administração voltada para o atendimento do cidadão e aberta ao controle social.
Conflitos de ideias
Embora haja argumentos e ações favoráveis aos diferentes modelos de administração pública proposto, há também muitas divergências, o que gera conflitos de ideias. O conflito é um processo de oposição e confronto que ocorre nas organizações quando as partes envolvidas divergem quanto as possíveis formas de realizar uma ação, obstruindo o progresso de uma ou de várias possibilidades.
Dificuldades enfrentadas
Há muitos fatores que dificultam as mudanças pretendidas para a administração pública. Quando se pensa em um modelo de gestão gerencialista, um fator limitante é a defasagem do setor público em relação às mudanças que ocorreram no âmbito da gestão de pessoas. A dificuldade enfrentada para a implantação da gestão por competências é reflexo disso. Já, quando se pensa num modelo que contemple a participação da sociedade civil, o fator limitante é justamente a capacidade de mobilizá-la, já que nela ainda prevalece a percepção do Estado como provedor, capaz de satisfazer as diferentes demandas dos cidadãos.
Na prática, a tomada de consciência, por parte da sociedade, de assumir as decisões coletivas, estreitando os laços na relação Estado/sociedade é um processo que levará tempo para mudar.
4.5 A Administração Pública contemporânea
É fato que o modelo de gestão pública adotado na contemporaneidade não é capaz de responder com eficiência e efetividade aos anseios da sociedade. Nesse cenário, uma linha de pensamento contemporâneo sugere a habilidade das instituições e dos atores sociais de negociar em busca de um novo caminho de elaboração de políticas públicas dentro de uma perspectiva de participação social.
A Administração Pública contemporânea
Cabe ao Estado um papel mais relevante nesse sentido. A descentralização do poder e o fortalecimento do poder municipal parecem se tornar uma ferramenta decisiva. É necessário que os vários setores envolvidos criem e estimulem condições de capacitar os cidadãos para a participação. A administração pública contemporânea parece necessitar ir além da institucionalização de práticas de participação. Somente haverá uma gestão pública mais dinâmica e eficiente se houver a integração e relações fortes, conjugadas pelo setor público, privado e a sociedade civil. A soma de esforços parece ser um caminho para se pensar o novo modelo de gestão pública. Só assim será possível promover a participação democrática e encontrar meios para que a administração pública participativa adquira legitimidade social e política.
Fechamento
Você finalizou a unidade 4 do curso Desenvolvimento de Gestores Públicos. Ao longo desta unidade, você acompanhou informações importantes sobre a administração pública contemporânea.
Você iniciou esta unidade do curso compreendendo que a burocracia é um modelo de organização racional criado para substituir o exercício arbitrário do poder exercido pelos regimes autoritários. O modelo organizacional burocrático incorpora regras, impessoalidade, hierarquia de poderes e outras características que têm por objetivo garantir forte controle sobre as ações da organização.
Depois, você viu que para vencer a crise de gestão que atravessa a administração pública, é recomendada a identificação de fatores críticos de sucesso (FCS), atributos que a organização necessita ter para obter relevância e reconhecimento daqueles para os quais ela trabalha.
Acompanhou também a necessidade de desburocratizar a administração pública. A desburocratização busca melhorar a qualidade do atendimento e dos serviços prestados aos cidadãos, mediante a desregulamentação e a simplificação de procedimentos.
Aprendeu também que nos últimos anos a administração pública brasileira transita de um modelo de gestão burocrática para um modelo de administração gerencialista. Essa postura tem gerado conflitos, pois muitos defendem a tese de que é necessário implantar um modelo que enfatize mais a participação da sociedade civil.
Finalmente, aprendeu que uma linha de pensamento contemporânea sugere a habilidade das instituições e dos atores sociais de negociar em busca de um novo caminho de elaboração de políticas públicas dentro de uma perspectiva de participação social.
Agora, confira se você aprendeu tudo o que foi aqui apresentado sobre a administração pública contemporânea, analisando as atividades a seguir. Desejamos que você tenha um ótimo aproveitamento!
Quiz
Assinale a opção que apresenta as características da burocracia na administração pública.
Contratação por concurso público.
Acúmulo de papel e retrabalho.
Autonomia por parte dos colaboradores.
Divisão racional do trabalho, meritocracia e impessoalidade.
Gabarito: A alternativa correta é a letra D. A burocracia é um sistema organizacional que considera a fragmentação do trabalho, a impessoalidade e a meritocracia.
A Administração pública contemporânea visa à colaboração e à cooperação entre governo e sociedade, de forma a existir sintonia e alinhamento que facilitem os interesses mútuos. Nesse contexto, assinale a alternativa que apresenta o principal objetivo dos defensores da administração participava.
Inserção do Governo nas comunidades.
Inserção do Governo na sociedade.
Inserção da sociedade civil na criação de políticas públicas.
Inserção da sociedade civil nas decisões do governo.
Gabarito: A alternativa correta é a letra C. O tema central da administração pública é a inserção da sociedade civil na criação de políticas públicas.
De acordo com o paradigma emergente de administração pública, existem diversas habilidades que o gestor público deve dominar. Tais habilidades são indispensáveis para o pleno exercício de suas atividades na sociedade atual. Relacione a definição com o respectivo conceito.
Administração participativa
Administração gerencialista
Conflito
Desburocratização
Fator imprescindível para que surja uma nova forma de fazer administração pública. Essa definição se refere a
Valoriza a participação das pessoas nos processos de tomada de decisões envolvendo políticas públicas. Essa definição se refere a
Resulta de argumentos e ações divergentes sobre a forma de gestão a ser adotada na administração pública. Essa definição se refere a
Consideram o Estado uma grande empresa cujos serviços são destinados aos seus clientes, outrora cidadãos. Essa definição se refere a
Gabarito: Fator imprescindível para que surja uma nova forma de fazer administração pública. Essa definição se refere a Desburocratização. Valoriza a participação das pessoas nos processos de tomada de decisões envolvendo políticas públicas. Essa definição se refere a Administração participativa. Resulta de argumentos e ações divergentes sobre a forma de gestão a ser adotada na administração pública. Essa definição se refere a Conflito. Consideram o Estado uma grande empresa cujos serviços são destinados aos seus clientes, outrora cidadãos. Essa definição se refere a Administração gerencialista.
Há algum tempo, tenta-se desburocratizar o Estado, dotando as entidades públicas de novos modelos de gestão. Isso visa melhorar o atendimento ao cidadãos. Relacione os conceitos que correspondem as suas respectivas características.
Formalização de regras, divisão do trabalho, hierarquia de funções.
Burocracia
Reforma do estado
Fatores Críticos de Sucesso
Administração Pública
Foca no cidadão. Esse conceito se refere a
Visa conferir maior eficiência às organizações públicas. Esse conceito se refere a
Atributos que dão reconhecimento à organização. Esse conceito se refere a
Formalização de regras, divisão do trabalho, hierarquia de funções. Esse conceito se refere a
Gabarito: Foca no cidadão. Esse conceito se refere a Administração Pública. Visa conferir maior eficiência às organizações públicas. Esse conceito se refere a Reforma do estado. Atributos que dão reconhecimento à organização. Esse conceito se refere a Fatores Críticos de Sucesso. Formalização de regras, divisão do trabalho, hierarquia de funções. Esse conceito se refere a Burocracia.
A administração pública contemporânea ainda conserva características burocráticas. A gestão gerencialista não pode ser encarada como remédio para todos os males. Numa perspectiva futura, Analise a opção que explica tal afirmação.
A administração pública gerencialista atende ao processo de democratização do Estado brasileiro.
A administração pública gerencialista permite que as organizações públicas tenham desempenhos semelhantes aos obtidos pelas empresas privadas.
A administração pública gerencialista possibilita que a sociedade tenha ampla participação nas decisões do governo.
A administração pública gerencialista não atende ao processo de democratização do Estado brasileiro, que visa também à participação popular.
Gabarito: A alternativa correta é a letra D. A administração pública contemporânea precisa ir além da institucionalização de práticas de gestão gerencialista, necessitando que a elaboração de políticas públicas aconteça dentro de uma perspectiva de participação social.
Fonte: Curso Desenvolvimento de Gestores Públicos - ENA Virtual.
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