Sumário:
Curso Desenvolvimento de Gestores Públicos
Unidade 01 Introdução à Gestão e Administração Pública.
1.1 Gestão e administração pública
1.2 O Estado e as organizações públicas
1.3 Leis, diretrizes financeiras e orçamentárias
Unidade 01 - Introdução à Gestão e Administração Pública
Introdução
Você sabe definir o que é Administração Pública? E Gestão Pública, sabe?
Talvez você saiba o que elas representam, mas não sabe explicar. Esta unidade do curso tem por objetivo explicar a definição desses conceitos, apresentando-lhe informações adicionais sobre tais assuntos.
Objetivos de aprendizagem
Ao final desta unidade, você será capaz de:
compreender os principais conceitos da gestão e administração pública;
diferenciar a aplicação da gestão e administração nos contextos público, privado e terceiro setor;
identificar as principais leis e diretrizes da gestão e administração pública;
entender os conceitos de compras, licitações e contratos.
1.1 Gestão e administração pública
Na área empresarial, a gestão e administração são atividades exercidas por meio de funções de planejamento, organização, direção (liderança) e controle.
Mas afinal, existe alguma diferença entre os termos gestão e administração?
A palavra administração deriva do latim: ad (direção) e minister (obediência). A partir de sua origem, o administrador dirige algo, segundo a vontade de quem o contratou. O administrador público, portanto, realiza o seu trabalho, buscando atender às necessidades da população, que foi quem elegeu o governo vigente. A administração e gestão pública representam o aparelhamento que possibilita ao Estado planejar, dirigir e controlar ações administrativas, com o propósito de atender aos interesses da sociedade.
Administração e gestão – conceitos
Tanto a administração quanto a gestão estão relacionadas às ações que visam à otimização de recursos, buscando atingir objetivos definidos. Ambas se utilizam de quatro funções básicas: planejamento, organização, direção e controle.
Administração: Na administração de empresas privadas, as pessoas que ocupam cargos administrativos estão na direção, onde são tratados os aspectos gerais da organização. A administração envolve a definição de estratégias mais abrangentes, que servem para guiar a organização como um todo.
Gestão: Na gestão, as pessoas que ocupam cargos administrativos intermediários têm suas atividades voltadas de forma especial para setores ou domínios específicos da organização. De forma simplista, está relacionada a administrar departamentos, setores ou áreas de uma organizações privada.
Quando o assunto está relacionado ao setor público, os termos gestão e administração não são tão diferenciados, como acontece no setor privado. Diferentemente das organizações privadas, a gestão e administração pública focam nas questões que regulamentam o Estado, como normas, leis etc. Ou seja, o gestor público, além de executar as atividades descritas na gestão e administração, também precisa considerar as regulamentações do Estado.
De acordo com Schwella (2005), a administração pública é influenciada pelo ambiente na qual está inserida. Ela funciona como um sistema aberto, com sucessivas relações de troca com o meio, no qual se observam mudanças rápidas nas relações com a sociedade.
Origem da gestão e administração pública
A gestão e a administração pública têm origem nas teorias da administração. A abordagem clássica da Administração tem origem na Administração Científica, definida por Taylor; e na Teoria Clássica da Administração, definida por Fayol.
Conheça as principais ideias defendidas por Taylor e Fayol, para conduzir a administração.
As organizações são comparadas a máquinas. O s sentimentos e particularidades de cada colaborador devem ser deixados do lado de fora da organização.
O salário é importante, mas não fundamental para a satisfação dos colaboradores. A importância da motivação dos colaboradores já era considerada.
A organização é vista de forma fechada. Ela não se relaciona com o ambiente externo, não influencia, nem é por ele influenciada.
A qualificação do funcionário passa a ser dispensável, já que são estudadas e definidas formas padrão de elaborar uma tarefa. A definição de tempos e movimentos deveria ser rigorosamente seguida.
A administração deve aplicar métodos científicos de pesquisa. Os métodos e movimentos a serem executados em cada tarefa são exemplos.
Os colaboradores devem ser treinados para aperfeiçoar suas habilidades e executar suas atividades de forma que as metas de sejam alcançadas. A abordagem clássica considera a exploração dos colaboradores como forma de favorecer aos interesses particulares das organizações.
Os colaboradores devem ser alocados em serviços em que os materiais e as condições de trabalho sejam cientificamente selecionados. O administrador tinha a incumbência de cuidar dos recursos necessários para garantir a eficácia do trabalho realizado.
Deve ser criado um clima de colaboração entre a administração e os colaboradores, para assegurar um ambiente saudável, de modo que maximize os interesses da organização.
A administração pública se baseou nas teorias clássicas da administração, que foram popularizadas no desenvolvimento da administração contemporânea.
A partir das teorias clássicas, também a administração e gestão pública definem um conjunto de órgãos com estruturas, características e direitos regidos pelo Estado.
As ideias principais das teorias clássicas da administração foram a base para a definição da gestão e administração pública. Os conceitos sistêmicos e de aparelhamento foram absorvidos pelo Estado como maneira de aperfeiçoar sua forma de gestão e os seus processos.
Diálogo entre os personagens Marcos e Andréa
Marcos: Andréa, você poderia me tirar uma dúvida? O indivíduo designado ou nomeado para exercer a Administração de um órgão da Administração Pública é denominado Gestor Público ou Administrador Público?
Andréa: As duas designações estão corretas, Marcos!
Marcos: Mais uma dúvida! E administração superior, o que é?
Andréa: A administração superior compreende todas as atividades relacionadas à definição de políticas e metas de atuação do ente público. Ela é dita superior porque responde pela tomada de decisões visando atender às finalidades da entidade como um todo.
Marcos: Ah, quer dizer então que as atividades exercidas pelo Gestor Público são desenvolvidas no âmbito da administração superior?
Andréa: Exatamente, Marcos! Nós, Gestores Públicos, exercemos a administração superior de órgão ou entidade integrante da Administração Pública.
Como Gestores Públicos, temos o dever de zelar pela correta aplicação e gerenciamento dos recursos públicos. Não podemos esquecer, é claro, que devemos sempre priorizar o interesse público.
Marcos: Obrigado, Andréa. Agora ficou claro!
As responsabilidades do Gestor Público
A Autoridade máxima do órgão da Administração Pública, na condição de Ordenador de despesa, é a responsável, a partir de sua eleição ou nomeação, por todos os atos de sua gestão. Ele se torna responsável pelas seguintes ações:
gestão orçamentária (execução orçamentária da despesa e da receita);
gestão financeira (administração e controle das disponibilidades financeiras);
gestão patrimonial (administração, conservação e controle dos bens móveis e imóveis);
gestão operacional (as operações do órgão ou entidade devem ser realizadas de forma eficiente e eficaz, de modo a atingir os seus fins sociais) e
gestão administrativa (administração e controle de pessoal e dos contratos e convênios celebrados).
No que concerne aos atos praticados em gestões anteriores, a responsabilidade é atribuída ao Ordenador de Despesa da época dos referidos atos, que se submete ao julgamento do Tribunal de Contas, em processo de Tomada de Contas de Exercício.
Todavia, quando a solução ou a evitabilidade da manutenção de alguma irregularidade, decorrente de um ato de gestão do passado, depender de uma providência de iniciativa do atual Gestor, este poderá vir a ser responsabilizado na hipótese de não adotar a providência cabível para o caso.
Fonte: Rio Grande do Sul. Secretaria da Fazenda.
Fonte: Manual do gestor público: um guia de orientação ao gestor público. 2009. p 27.
1.2 O Estado e as organizações públicas
O Estado pode ser definido como a ordem jurídica maior, que
tem como finalidade o bem comum da nação em um território.
No
Brasil, é denominado União. Para que o Estado possa atender
as suas finalidades, adota uma estrutura capaz de realizar as
diferentes funções necessárias. Uma das formas encontradas foi a
divisão político-administrativa.
Para dar conta de suas funções, a administração pública é exercida em três níveis, podendo ser Federal, Estadual ou Municipal. Para cada um dos níveis de administração há atribuições gerais e específicas.
A estrutura do Estado brasileiro
Na estrutura do Estado brasileiro, o exercício do Poder é atribuído a órgãos distintos e independentes. São eles:
Poder Executivo (administra para atingir os fins do Estado);
Poder Legislativo (elabora leis) e
Poder Judiciário (soluciona conflitos entre cidadãos, entidades e o Estado).
Cada órgão tem uma função específica, havendo um sistema de controle entre eles, para que nenhum possa agir em desacordo com as leis e a Constituição.
Em uma nação, o Estado exerce funções políticas, sociais e econômicas. De acordo com a Constituição Federal Brasileira (art. 3º), os objetivos do Estado Brasileiro são:
construir uma sociedade livre, justa e solidária;
garantir o desenvolvimento;
erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades;
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
A gestão pública
No contexto político e administrativo brasileiro, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são qualificados como entidades autônomas, sendo responsabilidade da União exercer a soberania do Estado brasileiro no contexto internacional. É nesse contexto que ocorre a gestão pública.
A gestão pública é o Estado em atuação.
O governo é o objeto que conduz o Estado e exerce poder sobre a sociedade. O Estado exerce papel indispensável na formulação de políticas, regulação da competitividade e promoção do bem comum da sociedade, sendo sua atuação determinante para o cumprimento dos princípios constitucionais.
É por meio do orçamento público que o presidente da república, governadores e prefeitos executam seus planos de governo, com base em acordos realizados. O Orçamento Público é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Ele visa a previsão das receitas e a fixação das despesas públicas, para um exercício específico.
A estrutura do orçamento público
As determinações legais para a estrutura do orçamento público estão presentes:
Na Constituição Federal (Capítulo II, Artigos 165 a 169);
Na Lei 4.320/1964 - normas específicas sobre elaboração e organização orçamentária; e
Na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar 101, de 2000).
Acompanhe alguns aspectos gerais da legislação.
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) reforça relações entre o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Ela contém dispositivos que dizem respeito à elaboração e à aprovação do orçamento e que devem ser observados.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece, a cada ano, as diretrizes para a elaboração do orçamento.
Por disposição constitucional, o Orçamento Público deve ser compatibilizado com o Plano Plurianual (PPA).
Orçamento Público: A Constituição Federal dispõe sobre o Orçamento Público, determinando que ele também seja aprovado por Lei, por iniciativa do Poder Executivo, assim como acontece com o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Lei Orçamentária Anual (LOA): A Lei Orçamentária Anual (LOA) compreende o orçamento fiscal, abrangendo todos os Poderes, fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta (exceto as empresas estatais não dependentes); o orçamento de investimentos das empresas estatais e o orçamento da seguridade social.
Lei Complementar Estadual nº 10.336/94: A Lei Complementar Estadual nº 10.336/94 dispõe sobre as finanças públicas do Estado e torna obrigatória a especificação das obras previstas como investimentos no orçamento, com indicação das obras novas, em andamento ou paralisadas. As obras cujo valor é menor do que10% do valor total do projeto, poderão ser agrupadas como Diversas Pequenas Obras (art. 20, §2º).
1.4 Gestão pública, privada e do terceiro setor
Compreender os aspectos relacionados à administração é fundamental para os gestores da sociedade atual, sobretudo, os do segundo setor (empresas, por exemplo). Entretanto, quando se trata de um gestor público, é necessário que ele compreenda também a estrutura das organizações que integram o primeiro setor (setor público).
De um modo geral, as organizações do setor público possuem diferenças particulares se comparadas às organizações privadas, destacando-se a adequação das políticas e projetos de governo, com orçamentos planejados de acordo com seus objetivos.
Os três setores
Compreender as organizações que integram cada setor.
O primeiro setor, ou setor público, é formado por prefeituras, governos de estados e a presidência da república, além das entidades ligadas a esses órgãos.
O segundo setor é constituído por empresas que exercem atividades privadas, ou seja, atuam em benefício próprio.
O terceiro setor é formado pelas organizações sem fins lucrativos. Elas atuam nas lacunas deixadas pelos setores públicos e privados, buscando o bem-estar da sociedade.
No Brasil, o terceiro setor tem apresentado expressivo crescimento. Esse crescimento se deve às demandas da sociedade, que coloca em dúvida a credibilidade, a capacidade e a confiança do Estado em corresponder às suas necessidades de serviços públicos como educação, saúde e demais demandas sociais.
1.5 Compras, licitações e contratos
O Gestor Público também precisa conhecer alguns conceitos básicos sobre compras, licitações e contratos.
É o que você aprenderá a partir de agora. Prossiga!
Compras
Para obter sucesso nos processos de compra, é indispensável que o Gestor Público tenha a capacidade de prever, planejar, orientar e controlar as necessidades da entidade na qual atua. A ausência de planejamento demanda à Administração compras em caráter de urgência, não observando os princípios constitucionais da licitação, segundo a da Lei 8.666/93, art. 3º.
De acordo com o Art. 22 da Lei 8.666/93, as compras públicas são realizadas com base em licitações. As licitações possuem as modalidades: concorrência, tomada de preços, carta convite, concurso e leilão. Além disso, está previsto a Dispensa de Licitação (Art. 17, § 2º, § 4º, Art. 24 - inciso I a XXIV) e a Inexigibilidade, quando houver inviabilidade de competição (Art. 25 - Inciso I a III).
Licitações
A Licitação é um procedimento administrativo que antecede à contratação, com o objetivo de escolher a proposta mais vantajosa, com base em parâmetros antecipadamente definidos. A obrigação de licitar está definida no art. 37, XXI, da Constituição Federal Brasileira. Ela determina o procedimento licitatório Início na prática
Serviço: atividade que visa obter utilidade de interesse para a administração;
Compra: aquisição remunerada de bens;
Alienação: transferência de domínio de bens a terceiros;
Execução direta: feita por órgãos e entidades da administração;
Execução indireta: o órgão ou entidade contrata com terceiros sob qualquer regimes.
Princípios administrativos
A Lei Federal nº 8.666/93, em seu art. 3º, arrola uma série de princípios que devem ser observados pelo Gestor Público quando da realização de um certame licitatório. Conheça os principais princípios administrativos.
Princípio da Legalidade: Significa a submissão do Gestor Público às doutrinas da lei e suas exigências, não podendo dela se desviar. Caso isso aconteça, será punido com a prática de ato inválido, de responsabilidade disciplinar, civil e criminal, de acordo com o contexto.
Princípio da Impessoalidade: A lei impõe que no procedimento licitatório seja oferecido o mesmo tratamento a todos os concorrentes que se encontrarem na mesma situação jurídica, afastando a possibilidade de qualquer discriminação.
Princípio da Moralidade e Probidade Administrativa: Estes princípios impõem condutas pautadas por valores éticos, devendo o Gestor Público agir com boa fé e honestidade na condução do procedimento licitatório. Quando violados, impõem aos agentes públicos as consequências estabelecidas na Lei Federal nº 8.429/92.
Princípio da Igualdade: Este princípio se assemelha ao da impessoalidade. Ele e assegura a igualdade de oportunidade a todos aqueles que tenham interesse em participar da licitação, desde que comprovem aptidão para o cumprimento do objeto contratado.
Princípio da Publicidade: Este princípio assegura que não apenas os licitantes podem ter acesso a informações, mas também todo e qualquer interessado. A publicidade das decisões administrativas somente serão restritas no que for indispensável para o interesse público.
Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório: Este princípio visa impedir que a Administração Pública se afaste das normas e condições impostas pelo instrumento convocatório durante a realização de um procedimento licitatório. Ele afirma que o edital é a lei interna da licitação, ressaltando a sua inexorável observância.
Princípio do Julgamento Objetivo: Este princípio assegura que o julgamento deve ocorrer de acordo com critérios previamente definidos, privando o Gestor Público da possibilidade de escolher segundo preferências pessoais.
Contratos
Um contrato é um acordo firmado entre partes para criar obrigações e direitos comuns. O contrato também pode ser definido como um objeto jurídico, bilateral, em que as partes se comprometem a atender os requisitos por ele definidos. Os contratos administrativos são ajustes que a Administração Pública celebra com pessoas físicas ou jurídicas, para a consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de direito público.
O contrato pode ser formalizado por diversos meios, como instrumento de contrato, carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra e ordem de execução de serviço. O instrumento de contrato deve ser utilizado, obrigatoriamente, nos casos de concorrência e de tomada de preços, assim como nas dispensas e inexigibilidades de licitações situadas nos limites dessas duas modalidades. Nas demais situações, a Administração poderá, facultativamente, usar outros instrumentos, desde que contemplem todas as condições pactuadas.
Fechamento
Você finalizou a unidade 1 do curso Desenvolvimento de Gestores Públicos. Ao longo desta unidade você acompanhou informações importantes sobre Gestão e Administração Pública. Acompanhe a síntese da unidade 1.
Você iniciou esta unidade do curso compreendendo que a administração e gestão pública representam o aparelhamento que possibilita ao Estado planejar, dirigir e controlar ações administrativas, com o propósito de atender aos interesses da sociedade.
Depois, viu que para o Estado atender as suas finalidades, necessita adotar uma estrutura capaz de realizar as diferentes funções necessárias. Uma das formas encontradas foi a divisão político-administrativa. A gestão pública é a operacionalização dessa estrutura.
Acompanhou também informações sobre o Orçamento Público. Viu que ele é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Ele visa a previsão das receitas e a fixação das despesas públicas para um exercício específico.
Aprendeu que há diferenças na forma de gerenciar uma organização pública, privada ou do terceiro setor. No caso do setor público, o principal objetivo é administrar os recursos da melhor forma, tendo em vista atender aos interesses da sociedade.
Por último, acompanhou que o Gestor Público precisa conhecer alguns conceitos básicos sobre compras, licitações e contratos, instrumentos essenciais para exercer a Gestão Pública.
Quiz
Agora, confira se você aprendeu tudo o que foi aqui apresentado sobre Gestão e Administração Pública, resolvendo as questões a seguir. Desejamos que você tenha um ótimo aproveitamento!
Questão 01
A abordagem clássica da administração está dividida em administração científica e teoria clássica. Com base nisso, escolha a alternativa que apresenta os nomes dos responsáveis por estas teorias.
A) Taylor e Ford.
B) Fayol e Crosby.
C) Taylor e Fayol.
D) Taylor e Crosby.
Resposta
Alternativa C) Taylor e Fayol. Tais abordagens serviram de base para a administração e gestão pública.
Questão 02
Escolha a alternativa que representa o principal fator norteador das atividades realizadas por um Gestor Público junto à Administração Pública.
A) Definir as metas de atuação da instituição.
B) Prestar contas de seus atos junto ao Tribunal de Contas.
C) Ordenar o pagamento das despesas públicas realizadas pelo ente público.
D) Aplicar e gerenciar os recursos públicos segundo a supremacia do interesse público.
Resposta
Alternativa D) É dever dos Gestores Públicos zelar pela correta aplicação e gerenciamento dos recursos.
Questão 03
As funções do Estado Brasileiro são definidas em 03 esferas. Escolha as alternativas cujas opções estejam vinculadas a essas três esferas.
A) Primeiro setor e segundo setor.
B) Executivo e Judiciário.
C) Público e Privado.
D) Legislativo e Judiciário.
E) Judiciário e senado federal.
Resposta
Alternativa B) Executivo e Judiciário.
Alternativa D) Legislativo e Judiciário.
Cada órgão tem uma função específica, havendo um sistema de controle entre eles para que nenhum possa agir em desacordo com as leis e a Constituição.
Questão 04
As organizações, dependendo de seus objetivos, podem atuar em diferentes setores. Relacione o significado correspondente à cada definição.
A) Primeiro Setor
B) Segundo Setor
C) Terceiro Setor
D) Gestão Pública
Significados
1) É formado por prefeituras, governos de estados e a presidência da república, além das entidades ligadas a esses órgãos.
2) É constituído por organizações que exercem atividades privadas.
3) É formado pelas organizações sem fins lucrativos, que buscam o bem-estar da sociedade.
4) É voltada para o gerenciamento dos recursos públicos, conforme definido em lei, levando em conta a supremacia do interesse público.
Resposta
A) Primeiro Setor: É formado por prefeituras, governos de estados e a presidência da república, além das entidades ligadas a esses órgãos.
B) Segundo Setor: É constituído por organizações que exercem atividades privadas.
C) Terceiro Setor: É formado pelas organizações sem fins lucrativos, que buscam o bem-estar da sociedade.
D) Gestão Pública: É voltada para o gerenciamento dos recursos públicos, conforme definido em lei, levando em conta a supremacia do interesse público.
Questão 05
O Orçamento Público Federal Brasileiro é definido por mecanismos que regulamentam as aquisições públicas, de forma que os princípios constitucionais sejam garantidos. Diante desse contexto, relacione os mecanismo ao conceito correspondente.
A) Compras
B) Licitações
C) Contratos
D) Contratos administrativos
Relacione aos seguintes conceitos
1) São realizadas por meio de licitações.
2) É um procedimento administrativo que antecede à contratação.
3) Objeto jurídico, bilateral, em que as partes se comprometem a atender os requisitos definidos.
4) São celebrados pela Administração Pública, para a consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de direito público.
Resposta
A) Compras: relacionado a 1) São realizadas por meio de licitações.
B) Licitações: relacionado a 2) É um procedimento administrativo que antecede à contratação.
C) Contratos: relacionado a 3) Objeto jurídico, bilateral, em que as partes se comprometem a atender os requisitos definidos.
D) Contratos administrativos relacionado a 4) São celebrados pela Administração Pública, para a consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de direito público.
Fonte: Curso Desenvolvimento de Gestores Pùblicos - ENA Virtual.
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